Tο ζήτημα των κυρώσεων εναντίον της Τουρκίας και η ευρωπαϊκή απροθυμία

Του Κωνσταντίνου Λαμπρόπουλου

Αναντίρρητα, η ιδιότυπη "πολιορκία" Ελλάδας-Κύπρου μέσω συγκεκριμένων τουρκικών επιθετικών ενεργειών, σε συνδυασμό με την παρατεταμένη ευρωπαϊκή απραξία, μεταφρασθείσα σε απουσία ουσιαστικών αντιμέτρων (πλην μιας αναιμικής καταδικαστικής ρητορικής), καθιστά επιβεβλημένη μια ισχυρή ελληνική αντίδραση, πρωτίστως εντός του προνομιακού ευρωπαϊκού πλαισίου.

Η ελληνική αντίδραση είναι πλήρως συμβεβλημένη με τη λογική επιβολής ευρωπαϊκών κυρώσεων (sanctions) εναντίον της τουρκικής επιθετικότητας, επενδύοντας στην περιοριστική χρήση ενός συνόλου εργαλείων (sanctions package) οικονομικής υφής, αποσκοπώντας στη συμμόρφωση της Άγκυρας προς μια αποδεκτή στρατηγική συμπεριφορά.

Συνεπεία αυτού, χρήζουν μνείας ορισμένες παράμετροι που διέπουν το καθεστώς των κυρώσεων ως εργαλείο εξωτερικής πολιτικής, το ευρωπαϊκό περιβάλλον και την πιθανότητα επιβολής σημαντικών κυρώσεων (ή αλλιώς περιοριστικών μέτρων σύμφωνα με την ορολογία της Ε.Ε) εναντίον της Τουρκίας και το αναδυόμενο διπλωματικό πλαίσιο στο οποίο καλείται η ελληνική πλευρά να ανακόψει την τουρκική επιθετικότητα στο προσεχές μέλλον.

Οι κυρώσεις ως εργαλείο εξωτερικής πολιτικής

Καταρχάς, θα πρέπει να σημειωθεί πως οι κυρώσεις εναντίον κρατικών (ή μη κρατικών) δρώντων που παραβιάζουν την διεθνή νομιμότητα και επιδεικνύουν επιθετική συμπεριφορά, αποτελούν μία σημαντική και αποδοτική (cost-effective) στρατηγική επιλογή στη "φαρέτρα" των κρατών, στο πλαίσιο άσκησης πίεσης, περιορισμού δυνατοτήτων του αντιπάλου και αποφυγής χρήσης της στρατιωτικής ισχύος.

Κατά συνέπεια, οικονομικής φύσεως κυρώσεις έχουν χρησιμοποιηθεί πλειστάκις ως εργαλείο εξωτερικής πολιτικής είτε από κράτη είτε από διεθνείς οργανισμούς, τόσο σε καθολικό πλαίσιο (comprehensive) το οποίο περιλαμβάνει ευρεία γκάμα κυρώσεων εναντίον μιας χώρας (εισαγωγές-εξαγωγές, χρηματοπιστωτικό τομέα, εμπάργκο οπλικών συστημάτων και μεταφοράς στρατιωτικής τεχνολογίας-τεχνογνωσίας) , όσο και σε περιορισμένο -στοχευμένο πλαίσιο στρεφόμενες κατά προσώπων, εταιρειών και ηγεσιών.

Οι κυρώσεις ως εργαλείο εξωτερικής πολιτικής συναρτώνται αφενός με τον στρατηγικό στόχο του κράτους ή της ομάδας κρατών που τις επιβάλλουν, αφετέρου λογίζονται ως αναπόσπαστο κομμάτι της διαπραγματευτικής διαδικασίας (bargaining process).

Ως εκ τούτου, διέπονται απ’ τις αξιώσεις της επίτευξης αποτελέσματος (effectiveness) και του αντικτύπου (impact) που δύνανται να επιφέρουν.

Κατά συνέπεια, το μείζον ερώτημα που προκύπτει ως προς την χρήση τους, αφορά τις προϋποθέσεις αποτελεσματικότητάς τους.

Τουτέστιν, η επιβολή κυρώσεων καθίσταται αναποτελεσματική ,αν ,α) η απειλή κυρώσεων δεν εκλαμβάνεται ως αξιόπιστη απ’ το κράτος-στόχο, β) αν το πλαίσιο κυρώσεων δεν είναι αυστηρό, ώστε να αλλάξει τον υπολογισμό κόστους-οφέλους του κράτους -στόχου, γ) αν οι προτεινόμενες κυρώσεις είναι ασαφείς ως προς τον πολιτικό στόχο, ήτοι δεν συσχετίζονται με συγκεκριμένες ενέργειες συμμόρφωσης, οι οποίες απαιτούνται από το κράτος στόχο.

Ακολούθως, οι μέθοδοι επιβολής κυρώσεων είναι κυρίως δύο:

Πρώτον, η μέθοδος της ταχείας- αυτοματοποιημένης και ακαριαίας επιβολής κυρώσεων που θα επιφέρει σημαντική οικονομική ζημία και αποδιοργάνωση (disruption) του κράτους-στόχου , το οποίο δεν θα έχει τον απαιτούμενο χρόνο και το περιθώριο να υιοθετήσει αντίμετρα ή να τις παρακάμψει . Ο στόχος είναι σαφής και ξεκάθαρος: Επίδειξη Αποφασιστικότητας (resolve) έως την συμμόρφωση του κράτους-στόχου σε αποδεκτό πλαίσιο.

Δεύτερον η επιβολή κυρώσεων κατά κλιμακωτό τρόπο (gradual), με στόχο την επαναφορά του κράτους- στόχου σε μια διαπραγμάτευση υπό συγκεκριμένες πολιτικές προϋποθέσεις και διαδικασίες. Ο στρατηγικός στόχος έγκειται στην αποφυγή εξάντλησης των οικονομικών εργαλείων πιέσεως στην αρχική φάση (initial stage) και στην επιλογή διπλωματικής διεξόδου στο κράτος-στόχο.

Αναφορικά με την επιλογή αυτοματοποιημένων κυρώσεων, την οποία προκρίνουν αναφανδόν οι ΗΠΑ, η κριτική (κυρίως από ευρωπαϊκούς κύκλους) αφορά το ενδεχόμενο εξώθησης του κράτους-στόχου σε πιο ακραία συμπεριφορά και στην ισχυροποίηση της ηγεσίας του μέσω της εθνικής συσπείρωσης ενόψει εθνικού κινδύνου (το περίφημο rally around the flag effect).

Αντιστοίχως, η επιλογή των κλιμακωτών κυρώσεων, πάσχει από το γεγονός ότι το κράτος-στόχος διαθέτει τον απαιτούμενο χρόνο να αντιδράσει και να υπονομεύσει τις κυρώσεις εναντίον του, ενώ η επιλογή διπλωματικής διεξόδου δύναται να οδηγήσει σε λανθασμένη πρόσληψη της πραγματικότητας (misperception),ούτως ώστε να θεωρηθεί απ’ το κράτος- στόχο, η ανωτέρω επιλογή ως ένδειξη αδυναμίας και εν τέλει οι ίδιες οι κυρώσεις ως αναξιόπιστη απειλή.

Η ευρωπαϊκή απροθυμία επιβολής κυρώσεων έναντι της Τουρκίας και το αναδυόμενο διπλωματικό περιβάλλον

Η ελληνική πλευρά, από τις απαρχές της τουρκικής επιθετικότητας και παραβατικότητας, επέμεινε στην λογική της αυτοματοποιημένης επιβολής σημαντικών τομεακών κυρώσεων εκ μέρους της Ε.Ε, προσθέτοντας πρόσφατα και την επιβολή εμπάργκο όπλων και στρατιωτικής τεχνογνωσίας.

Ο στόχος παραμένει η συμμόρφωση της τουρκικής πλευράς σε αποδεκτή -κατά το διεθνές δίκαιο- συμπεριφορά και ο περιορισμός των επιθετικών στρατιωτικών δυνατοτήτων της Άγκυρας σε μεσοπρόθεσμο επίπεδο.

Στόχος, ο οποίος προσέκρουσε εξαρχής στην αντίληψη ορισμένων ευρωπαϊκών χωρών, προεξαρχούσης της Γερμανίας, πως οι αυστηρές κυρώσεις θα ωθούσαν την τουρκική ηγεσία σε επικινδυνότερες ατραπούς και στην εδραιωμένη πεποίθηση των συγκεκριμένων χωρών (Γερμανίας-Ιταλίας-Ισπανίας) πως η τουρκική επιθετικότητα αφορά, αφενός την υπάρχουσα ηγεσία του Ταγίπ Ερντογάν και όχι την Τουρκία συνολικά ως χώρα, κατά συνέπεια η λογική επιβολής αυτοματοποιημένων αυστηρών κυρώσεων κατά της Τουρκίας απορρίφθηκε καταρχήν.

Προκρίθηκε ακολούθως ένα ενδιάμεσο στάδιο δυνητικών κλιμακωτών κυρώσεων ήπιου χαρακτήρα υπό αίρεση και μετάθεση της απόφασης σε μεταγενέστερο χρόνο.
Καθίσταται πλέον φανερό πως η όποια επιβολή ήπιων κυρώσεων, αν και εφόσον υιοθετηθεί είτε από το τρέχον Ευρωπαϊκό Συμβούλιο είτε μετατεθεί εκ νέου τον Μάρτιο, αποβαίνει αναποτελεσματική τόσο ως προς τον στόχο της τουρκικής συμμόρφωσης βάσει της διεθνούς νομιμότητας σε βραχυπρόθεσμο επίπεδο, όσο και ως προς τον αντίκτυπο βάσει του υπολογισμού κόστους-οφέλους της τουρκικής πλευράς. Γεγονός που θα 'χει επίπτωση στον μεσοπρόθεσμο σχεδιασμό της Τουρκίας για την Ανατολική Μεσόγειο, επί τα χείρω για τα ελληνικά συμφέροντα.

Είναι προφανές πως η διχογνωμία στους κόλπους της Ε.Ε για το τουρκικό ζήτημα προκύπτει από την εξής πολυδιάστατη συνθήκη:

Πρωτίστως από το γεγονός ότι η Τουρκία ως πλήρες μέλος της Βορειοατλαντικής Συμμαχίας απολαμβάνει της πολιτικής στήριξης και της αναφοράς ως σημαντικού εταίρου από συγκεκριμένα κράτη-μέλη της Συμμαχίας, τα οποία είναι παράλληλα και μέλη της Ε.Ε.

Κατά συνέπεια, η Γερμανία και οι προσκείμενες χώρες στην δική της αντίληψη (Ιταλία-Ισπανία) θεωρούν το ΝΑΤΟ το κατεξοχήν πεδίο επίλυσης των διαφορών μεταξύ δύο ενδο-νατοϊκών εταίρων, αποποιούμενες κατ’ αυτόν τρόπο τον διακριτό ρόλο που θα έπρεπε να διαδραματίζει η Ε.Ε (σύμφωνα και με την Παγκόσμια Στρατηγική της, εκδοθείσα το 2016) και αρνούμενες να προασπίσουν τα συμφέροντα δύο κρατών-μελών της Ε.Ε (Ελλάδας-Κύπρου) υπονομεύοντας κατά αυτόν τον τρόπο την αξιοπιστία της Ε.Ε ως γεωπολιτικού δρώντος.

Θα πρέπει να καταστεί σαφές ότι οι ανωτέρω χώρες επιλέγουν μια στρατηγική μεταφοράς των βαρών στην νέα αμερικανική ηγεσία που θα προκύψει τον προσεχή Ιανουάριο, φιλοδοξώντας να αποκομίσουν βραχυπρόθεσμα κέρδη εξαιτίας αμοιβαίων οικονομικών συμφερόντων με την Τουρκία, κερδίζοντας χρόνο και μεταθέτοντας το ζήτημα.

Ακολούθως, υποτιμάται σαφώς από την γερμανική ηγεσία, η τουρκική απειλή για τα ευρωπαϊκά συμφέροντα με την ευρεία έννοια, αντιθέτως προκρίνεται μια υφέρπουσα κοντόφθαλμη γερμανο-κεντρική προσέγγιση, η οποία παραβλέπει τις δυνητικές επιπτώσεις για την περιφερειακή σταθερότητα στο υποσύστημα της Ανατολικής Μεσογείου, ενώ εμμένει σε παρωχημένες αντιλήψεις προσεταιρισμού (accommodation) της Άγκυρας και πρόσδεσής της σε συνεργατικά σχήματα γερμανικής εμπνεύσεως κατά το πρότυπο της δεκαετίας του 90.

Προς επίρρωση αυτού, η Γερμανία με συμπαραστάτες την Ιταλία και εν μέρει την Ισπανία, επιδιώκει να καταστεί εκ νέου ο αξιόπιστος συνομιλητής και ο μέντορας που θα ρυμουλκεί την Τουρκία στην Δύση μέσω μιας νέας ειδικής εταιρικής σχέσης και μιας θετικής ατζέντας για την Άγκυρα εν είδει "καρότου" ,υπολογίζοντας στην αμερικανική στήριξη , εξισορροπώντας παράλληλα τόσο την τουρκική αμετροέπεια, όσο και την γαλλική στρατηγική επιρροή στον γεωοικονομικό χώρο της ευρύτερης περιοχής της Μεσογείου.

Το δέον γενέσθαι για την Ελλάδα

Συνεπεία των ανωτέρω, η ελληνική αντίδραση δεν θα πρέπει να περιοριστεί αποκλειστικά στην επιβολή κυρώσεων, καθώς ελλοχεύει ο κίνδυνος αυτές είτε να υπονομευθούν και να παρακαμφθούν (bypassed) από συγκεκριμένες ευρωπαϊκές χώρες ή να καταστούν κενό γράμμα επ’ ανταλλάγματι μάλιστα μιας θετικής ατζέντας για την Τουρκία.

Αντιθέτως επιβάλλεται η προσπάθεια επιβολής κυρώσεων στην Άγκυρα, να πλαισιωθεί από την δημιουργία ενός ασφυκτικού πλαισίου για την Τουρκία, θέτοντας μια κατεξοχήν αρνητική ατζέντα για την αναθεωρητική χώρα, επενδύοντας πρωτίστως στην απονομιμοποίηση και την διπλωματική αποτροπή των τουρκικών πρωτοβουλιών υπό ευρωπαϊκή ή άλλη αιγίδα (Πολυμερής Διάσκεψη για την Μεσόγειο-Πενταμερής για το Κυπριακό).

Η προσπάθεια επιβολής κυρώσεων εντός ευρωπαϊκού πλαισίου θα πρέπει να είναι συνεχής με προσπάθεια προσεταιρισμού ευρωπαϊκών χωρών, καταρτίζοντας έναν οδικό χάρτη (roadmap) κοινών πρωτοβουλιών αποσκοπώντας σε ευθυγράμμιση συμφερόντων. Οι κυρώσεις πρέπει να επιδιωχθούν με πάσα αποφασιστικότητα (απειλή βέτο ) χωρίς την καταφυγή σε οποιοδήποτε καθεστώς αιρεσιμότητας το οποίο θα λειτουργήσει ως άλλοθι υπονόμευσης.

Είναι σαφές ότι θα πρέπει πλέον να τεθεί συγκεκριμένος χρονικός ορίζοντας ευόδωσης συγκεκριμένων στόχων (συμπεριλαμβανομένων των κυρώσεων) και υιοθέτηση σαφών αντιμέτρων εναντίον της Τουρκίας σε διπλωματικό επίπεδο σε συνεργασία και με τις χώρες που συμπλέουν ήδη με την Ελλάδα, όπως η Γαλλία ή η Αυστρία.

Η Ελλάδα επιβάλλεται να υπενθυμίσει στην Ευρώπη το ιστορικό παράδειγμα της αποτυχίας της Κοινωνίας των Εθνών στην επιβολή κυρώσεων έναντι της Ιταλίας του Μουσολίνι για την εισβολή στην Αιθιοπία που οδήγησε στην από-νομιμοποίηση και εν τέλει στην διάλυσή της.

Καλείται παράλληλα να ανασχέσει την τουρκική επιθετικότητα μέσω μίας ολιστικής στρατηγικής βασισμένη στην πολυεπίπεδη Αποτροπή χρησιμοποιώντας όλο το διπλωματικό, νομικό και στρατιωτικό της οπλοστάσιο και τις σημαντικές Συμμαχίες που έχει συνάψει ήδη.

Η επιβολή κυρώσεων θα πρέπει να ιδωθεί ως ένα βήμα σε μια μακρόχρονη διαδικασία περιορισμού της αναθεωρητικής Τουρκίας, ως σημαντικό εργαλείο στη φαρέτρα της εξωτερικής πολιτικής, όχι ως πανάκεια όμως που θα συμβάλλει καταλυτικά στην εξάλειψη του τουρκικού αναθεωρητισμού.

* O κ. Κων/νος. Θ Λαμπρόπουλος είναι Στρατηγικός Αναλυτής, Εταίρος Κέντρου Μελετών Ασφάλειας της Γενεύης

Capital